全面推进乡村振兴中的基层治理

　　乡村基层治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。乡村基层是指乡镇及其以下的行政管辖区域，包括乡镇和行政村两个层次（为了表述方便，本文多数地方用“村”来指行政村）。乡村基层治理的重点在行政村级治理，简称为村级治理。从文献资料来看，绝大多数学者都是把乡村基层治理定位于村级治理，即行政村范围内的治理。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》，乡镇党委的主要职责之一是：领导本乡镇的基层治理，加强社会主义民主法治建设和精神文明建设，加强社会治安综合治理，做好生态环保、美丽乡村建设、民生保障、脱贫致富、民族宗教等工作。乡镇范围的基层治理任务也是村级治理的任务，但是，两者的实际运行存在明显区别。作为基层治理基础部分的村级治理，是在乡镇党委政府的领导、支持、帮助下开展的，很多情况下要依靠行政村自身特别是村庄内部的力量进行自我管理、自我教育、自我服务，是以自治为主的治理。乡镇党委政府层面代表的是国家力量。

　　一般来说，“村”有两种含义，一是村庄或村落，即所谓的自然村。它是自然形成的人类聚集而居的地方，有明显的地理边界。二是行政村。这是由于行政管理的需要而人为划定的，其地理边界有时不明显。我国北方行政村大部分与自然村同构；南方由于地理条件的原因，农村居民居住分散，自然村落一般面积较小，户数不多、人数较少，一个行政村往往包括多个自然村。在流动性不强的传统农村，村庄内部人们之间的交往交流频繁、联系紧密，是村级治理的基础单元。因此，很多时候村级治理首先是指村庄治理。

　　21世纪以来，随着乡村快速发展变化，学术界和政策研究部门对乡村基层治理进行了较为深入的研究。这些研究大多数是选取一个特定角度，例如，党建引领、社会资本、法治、德治、自治、网格化、信息技术运用、公共服务、治理队伍、政社关系、社会组织作用、基层减负等，对乡村基层治理进行剖析，取得了较为丰硕的成果。不过，研究的整体性和纵深感不强。党的十九届四中全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，为乡村基层治理指明了方向和路径，提供了工作遵循。学术界及时跟进，形成了不少研究成果。但是，现有研究更多是从微观层面探究村庄内部“三治”结合的做法、机制、条件、成效以及逻辑等，剖析了一些村庄治理的创新案例，不足之处是缺少从乡村外部和内部相互联系、相互作用的维度来深入分析乡村基层治理不断发展变化的轨迹、特点和规律。

　　党的十八大以来，在实施新型城镇化战略、打赢脱贫攻坚战和全面实施乡村振兴战略的推动下，我国乡村治理的基础发生了巨大变化。

　　（一）村庄开放性不断加强

　　中国地域辽阔，南方和北方、东中西部不同区域自然条件、发展水平差异较大，因而村落共同体的历史文化、经济社会状况也有很大差异。即使是同一个县（市）之内，由于村庄的自然禀赋和区位差异，村与村之间的发展水平也有较大差异。虽然不同地区村庄形态和禀赋各有差异，但是，在小农经济时代，一个村庄内部的居民生产生活方式具有高度的同质性，与外界交往较少，信息闭塞，村民思想观念相对保守。

　　随着城镇化水平的提高，村庄的开放性越来越强，上过学、掌握了科学文化知识的青年一代不再愿意像其父辈那样回到村庄生活。改革开放40多年来，农民工经历了离土和返乡的代际转换。改革开放前出生的老一代农民工，不少人在外务工经商多年后，从城市和外地回到家乡生产生活；而改革开放以后出生的人绝大多数坚定地走出村庄，到城市、到经济发达地区、到就业机会多的地方寻找就业发展机会。村庄的边界越来越模糊，不再是限制和阻隔村民与外界联系的篱笆。在村民与外界交往交流增强的同时，由于实行家庭联产承包责任制，村内各家各户忙着自己的生产生活，共同劳动生产的机会不多，交往交流远不如集体化时代那么频繁。因此，村庄开放性带来两个不同的后果，一是增强了与外部的联系；二是引发村庄内部结构变化，村民之间异质性增加、同质性减少，乡村内部的血缘地缘业缘联系弱化了。

　　推动村庄边界开放和扩大的力量，一是户籍制度改革，降低了农民流动的门槛和成本，使农民有权利有能力走出乡村，选择他们愿意的工作和生活方式。二是行政力量和市场力量的介入，推动乡村功能扩展，带动土地流转、土地整理及其功能变化。在美丽乡村建设中，村庄改造和行政村撤并都使得村庄物理边界不断变化。村庄边界开放和变动，使得农村的含义越来越模糊。哪里是乡村、乡村应该是什么样子，成为含糊不清的问题。市场和行政双重力量推动下的工业化、城镇化使村庄形态和内部差异越来越大。例如，有经济发达地区的村庄，也有欠发达地区的村庄；有城镇附近的村庄、靠近政府所在地的村庄、交通便利的村庄、资源丰富的村庄，也有偏远地区的村庄。村庄在开放中发展，也在开放中扩大差距。

　　（二）村庄人口老龄化空心化趋势加剧

　　村庄由封闭走向开放的一个后果是农村人口大量外流，特别是青壮年劳动力外出务工、经商、办企业，绝大多数村庄常住人口主要是60岁以上的老年人。曾经所谓的“386199”（“386199”中的“38”是指妇女，“61”是指儿童，“99”是指老人。）人口结构也发生了很大变化，夫妻一起或全家外出务工经商已经成为普遍现象，青少年出村入市求学读书成为常态，还有一些家长特别是年轻的妈妈们陪孩子在外读书，种种情况都使得村庄里年轻人大量减少。留在村里的40岁以下的青壮年，主要是为了照顾生病的父母亲、本人身体不太好或在外找工作有困难的人。访谈资料表明，全国各地农村家庭户平均人口在4人以下，说明多子女家庭越来越少。这就预示着乡村人口空心化和老龄化相当长一段时间内难以改变，很可能还会进一步加剧，对乡村发展和基层治理提出新要求。

　　（三）精神文化需求日益凸显

　　村庄既是人们居住生活的场所，也是人们生产劳动的场域。在同一场域下密切互动使得村庄内的居民容易形成共同体。这种共同体就是乡村社区。我国“大国小农”的现实决定了农村家庭的承包土地十分有限，绝大多数地方农民人均耕地只有1亩多地，多的地方人均4—5亩地，少的地方人均几分地。多数农民家庭收入主要依靠外出务工经商。除了极少数山区和种植经济作物的地区之外，农业生产主要依靠机械化播种收割，依靠社会化市场化进行生产管理和服务，农业生产劳动强度大大降低，把农民从繁重的农业生产体力劳动中解放出来，留守在村的老人和妇女能够不再整日面朝黄土背朝天地辛苦耕作。由于种粮收益低，不少农户种地积极性不高，人力物力投入较少甚至撂荒承包地。家庭人口减少，家务劳动相应也减少。经济条件好起来，生活有保障，空闲时间多了，这就使得业余文化生活需要凸显出来。受到大众传媒和城市文化的影响，流行于城市的广场舞进入乡村，成为农村文化活动的重要形式。村庄内部的文化活动一旦开展起来，又会激发人们的潜在需求，带动更多的人参加文化娱乐活动。

　　（四）权利意识不断增强

　　村民参与村党支部、村民委员会换届选举以及村级公共事务的积极性比较高。一般来说，村“两委”换届选举同时进行，村党支部换届选举在前，选出村党支部书记、委员和副书记，然后再选举新一届村民委员会主任和其他村委会成员。从访谈了解的情况看，所有类型农村地区，无论外出人口多少，村民对选举“两委”主要负责人都高度关注、积极参与。即使在外务工经商，也有不少村民在选举日回到村里参加选举投票。一些不能回乡的村民，也会通过微信群或委托他人等方式表达自己的投票意向。村党支部书记、副书记及其委员选举成功的关键在于推荐提名。各地均严格按照规范程序，确定候选人。村党支部书记、副书记和委员的选举在党员中进行，而村委会主任及其他村委会成员由全体有选举资格的村民选举。党的十九大以来，村党支部书记和村委会主任普遍实行“一肩挑”，由村党支部书记兼任村委会主任，“两委”成员实行交叉任职。这样就减少了村“两委”人员，提高了决策议事工作效率，减少了村级经费负担。访谈的村党支部书记全部当选村民委员会主任，说明党支部书记得到村民的认可。村民参加村“两委”选举的投票率都在85%以上，极少数低的也在60%以上，最高能够达到95%左右。尤其是集体经济较好的村，村民对参选“两委”班子成员，特别是支部书记职位非常积极。虽然不少村民常年在外工作生活，不在村里居住，但是，他们非常关心村主要负责人选举，表明仍然关心本村的发展，村庄仍然是他们物质和精神的依托。总体看，村庄经济越发达，发展条件越好，人们政治参与热情越高。除了参加选举，村民对村级公共事务也十分关心，对涉及自身利益的事情尤其关注。主要表现，一是直接向村干部反映个人诉求和意见建议，二是村民代表踊跃参加村民代表会议并发表意见。

　　总体来看，各地乡村人口外流现象严重，乡村职业多样化、农民收入来源多元化，村民社会需求增多增高。与此同时，国家对农村实行更大力度的帮扶政策，向乡村投入大量的人财物，致力于推动城乡资源双向合理流动。其结果却是一方面国家公共资源向村庄、向基层扩散，另一方面农村人口继续向村外、向城市集中，冲击着传统的乡村基层治理模式。

　　国家力量在村庄内部结构及其日常运转模式变化中起到了加速推动的作用。党的十八大以来，党对“三农”工作的领导更加有力有效。到2021年，帮助农村成功消灭绝对贫困，农村生产生活条件得到明显改善，农民生活水平显著提高，为村庄有效治理提供了良好的基础。

　　（一）乡村基础设施脱胎换骨

　　农村基础设施包括生产和生活两个方面。在生产方面，特别是农业生产方面，绝大多数地区基本实现农业生产机械化，水利化程度也普遍较好，几乎100%实现了良种化。访谈了解到，近年来不少村庄成立了农业机械化服务社，国家设立一些项目为种粮大户提供专业化服务。种粮大户多数都有大型收割机，有的使用无人机喷药治虫。各地普遍开展土地整治、池塘整修、农田水利基本设施建设，普遍种植杂交水稻和优质小麦玉米。农业生产现代化水平大幅度提高。只有少数山区、丘陵地带以及少数特殊品种的经济作物因不适于大型农机作业，采用小型农机具或人工作业。这不仅提高了农业生产效率，解放了农村生产力，为农业稳产高产提供了保障，也把农民从繁重的体力劳动中解放出来，有更多时间从事其他工作，享受更好的生活。

　　除了农业生产条件改善外，自来水、电力、交通、通信等基础设施建设突飞猛进、日新月异。各地农村全部通上了电，广播电视以及移动通信网络实现全覆盖。所有的村庄都修了水泥路，有的甚至是柏油路，部分村庄安上了路灯。农村交通出行、通信联络较为方便。大部分地区农户用上自来水，饮水供应及其安全有保障。相当部分农村居民开始用罐装液化气，只有少数村民还在使用煤和柴火作为燃料。所有这些都改善了乡村的发展条件和村民的生活品质。

　　（二）农村人居环境极大改善

　　美丽乡村建设推动了农村人居环境变化。农村垃圾基本实现集中清运处理，“厕所革命”深入推进，污染处理得到重视，河湖治理取得积极进展。从调研和访谈情况看，各地农村垃圾以户为单位基本做到了桶装化、袋装化，多数实行外运集中处理。一些地方受访的村党支部书记表示，村民家里有小垃圾桶，袋装后放入环卫公司放置的大垃圾桶内直接运走。村民小组都摆放有大垃圾桶。水泥路修到什么地方，环卫垃圾桶就摆放到哪里。环卫垃圾车定时全村循环流动收集垃圾。由于村民环保意识和专业能力有限，垃圾还不能完全做到分类处理。“厕所革命”南北方差异较大，进展和效果不一。总体而言，对于农民传统的如厕习惯和环境卫生改变有较大促进作用。南方各地由于水资源较为丰富，冬天不是很冷，卫生厕所建设受到群众欢迎，进展较为顺利，效果也较好。北方由于缺水以及冬天寒冷的原因，村民对旱厕改为冲水厕所接受度较低，工作进展缓慢，一些地方甚至存在形式主义或者改造后的厕所弃而不用的现象。少部分经济发达的村庄还建设了污水处理设施。前几年农村经济发展中一些地方农村河湖污染、水质恶化，经过整治这种状况普遍得到改观。近年来农村连续开展危房改造、脱贫攻坚安居工程建设、易地搬迁、道路新修整修、河湖整治、垃圾处理、厕所改造等工程和项目，绝大多数地区农村面貌焕然一新。少数破旧农居大多为人口外流家庭，很少有人居住。实际上，这类家庭通常在城镇都有更好的住房。

　　（三）基本民生有了保障

　　农民生活达到小康水平，相当一部分居民过上比较富裕的日子。不仅是饱食安居，而且子女教育、看病和养老都有较好保障。由于村庄普遍人口空心化，学校生源越来越少，村里的小学纷纷撤并，极少数勉强维持的学校也很难有完整的6个年级，一个班级的学生多的十来个、少的两三个，好教师常常引不进、留不住，教学质量难以保证。年级较高的学生一般都在乡镇中心小学寄宿读书。为了让孩子能够接受良好教育，不少家长把孩子送到办学条件相对较好的集镇、县城或者城市读书。和城市家庭一样，农村孩子普遍能够接受学前教育，上幼儿园成为刚需。每个行政村都有卫生所和村医，乡镇都有卫生院，常见病基本能够及时得到诊疗。农民看病特别是大病住院的65%以上费用能够从医疗保险中得到报销，大大降低了医疗负担，农民看病难看病贵问题得到极大缓解。绝大多数农村老人居家养老，老两口相互照顾，身体好的还可以种地种菜养鸡，有时还照顾留守在家的孙子孙女。农民养老费用主要来自三个方面，一是儿女提供的生活费，二是从城乡居民养老保险领取的养老金，三是自己生产经营等获得的收入。部分丧失劳动能力的老人住进敬老院或幸福院，由民政部门和村集体提供相关保障和服务。

　　（四）公共服务方便高效

　　相当一部分行政村都设有综合服务站或党群服务中心，每天有人按时上下班提供村民所需要的公共服务。镇政府设有综合服务中心或便民服务中心，有专门办事服务窗口。一些地方还开通了网上办事窗口，方便村民办事。农村居民需要认证、办证的事务，手续完备的情况下基本上只用跑一次，当时就可以办结。行政村无权或无法及时办理的事务，办事人员会给村民解释，并指导村民如何办理。对于年老体弱、文化程度较低、家庭原因走不开的村民，一些行政村还实行代办业务，由村干部或专门人员收集村民需要到乡镇或县市办理的事项，专门为他们服务，有时由村干部协调相关机构上门服务。总体而言，各级服务机构办事程序简易清晰，办理工作规范，办事流程公开透明，办事人员服务热情，没有听到推诿扯皮、吃拿卡要现象。村支部书记们普遍反映，村民到政府部门办事方便高效，感到比较满意。

　　（五）村民切身利益得到保障

　　社会治安综合深入推进，为村民提供了人身安全、财产安全和各项权利保障。2018—2020年，党中央组织开展了扫黑除恶专项行动，严厉惩处了一批“村霸”“路霸”“市霸”和宗族恶势力。2021年起，扫黑除恶进入常态化阶段。一些受访村党支部书记反映，扫黑除恶为乡村选举和村民参与村庄公共事务管理，创造了良好的环境，村民敢于行使自己的权利，真实表达自己的意愿，监督村干部的行为，争取和保护自己的合法权益。国家加强对农民土地权益的保护，为农民外出就业、回乡生产生活提供了定心丸。农民工流入地的公共服务逐步向流动人口延伸，也使农民工能够更多地享受城市发展的红利。国家出台一系列保护政策，使农民出得去、回得来，稳定了他们的工作和生活预期，缓解了他们的流动焦虑，维护了他们与乡村的联系，为他们在流动中建立正常的社会关系提供了保障。

　　国家力量对村庄发展及其日常事务的支持和帮助，使得乡村治理有了良好的外部支撑，这些外部力量的介入打破了村庄固有的封闭和低水平自我循环，为村庄开展自治创造了更好的条件。村庄外部力量与村庄内部力量相互作用，共同推动村庄有效治理，丰富和扩展了“三治”结合的经验。

　　（一）党的领导是关键

　　党的十八大以来，党的领导全面加强，全面从严治党取得显著成效，农村基层党组织软弱涣散的状况有了改善，党组织的影响力、号召力、组织力和领导力都有较大提升。村党支部书记和村民委员会主任“一肩挑”，“两委”班子成员交叉任职，提高了基层组织的决策力和执行力，增强了党组织和基层群众自治组织的办事能力和在群众中的公信力。尤其是经过脱贫攻坚战锻炼的村党组织，普遍在村民中享有较高的威望。他们在上级党组织的领导下，贯彻党在农村的各项政策，反映村民合理诉求；带领村民谋划村级发展，巩固脱贫攻坚成果，关心帮扶困难群众；进行农村环境整治，做好常态化疫情防控；制定和实施村规民约，开展乡村文化体育活动，推进移风易俗；调解村民矛盾纠纷，维护村庄治安秩序。近年来，农村基层党组织一方面注意将积极向党组织靠拢的有为青年培养发展为党员，另一方面，注意加强党员党性教育，创造条件让每一名党员都能够在平凡的岗位上有机会服务群众，在急难险重工作中起模范带头作用。党的全面领导为村庄治理提供了正确的政治方向、明确的发展目标、有效的组织动员、充分的资源保障、温暖的人文关怀、妥善的利益协调和先进的榜样示范。

　　（二）民生保障是基础

　　仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，基本物质生活的满足和改善是做好村庄治理的基础条件。不少村书记反映，“多个工厂，就少几十个二流子；多个学校，就少一批文盲”。人们有就业机会，收入有保障，无事生非、违法犯罪现象就会减少。村民有事干，村里没闲人，这是村庄治理的基础。经济基础比较好的村庄，村民可以在本村或就近务工经商，同时还能照顾自己家的承包地，农忙时和工余时间在家里打理田地。经济欠发达地区青壮年农民一般都会外出务工经商，平时不回村庄，家里的事情交给父母料理。家家户户都在忙于自己的生产生活，人际交往主要发生在家庭内部，村民之间的相互联系相对较少。村庄人少、人忙，工作生活的交集不多，利益关联度不高，相互交往交流较少，降低了产生矛盾纠纷的概率。

　　（三）公共服务是手段

　　公共服务是公共产品的一种形式，是指为社会公众提供的基本的、范围广泛的、非营利性的服务。公共部门是公共服务的主要提供者。除了教育、医疗、养老、住房、社会保障等民生事业，乡村公共服务还涉及村民建房、婚丧嫁娶、村庄规划、环境整治、基础设施建设、身份资格证明、卫生防疫、矛盾纠纷化解、村庄秩序维护、公益岗位安排、生产市场化社会化服务等。狭义的公共服务，主要指村级组织和政府对村民个人和家庭需要的服务保障，例如，开办学校、建立医疗和养老机构，为村民提供婚姻和生育服务、办理户口、建房和企业经营许可证等，税务和车辆服务、社会保险费缴纳、养老金领取和医疗费报销，开具各种证明材料等。这些关系村民切身利益的生产生活事项，主要由乡镇以上政府部门和事业单位等公共机构经办。过去这些事项多是村民家庭和个人直接与相关部门打交道。现在各地村干部普遍实行坐班制，每天安排村干部轮流在村委会值班，方便群众办事。近年来，在简政放权、优化程序、提高效率的要求下，各地不断创新服务村民的办事方式，服务机构和力量下沉，方便村民在家门口就近办理相关事务；或者由村安排专人集中代为办理，有时由专业部门上门服务。能够在网上办理的不再要求到指定机构办理。一次办妥、一日办结成为常态。工作人员服务态度明显改进，门难进、脸难看、事难办的局面有了很大改变。公共服务将村干部与村民紧紧地联系在一起，在改善公共服务过程中，村干部的威信提高了，党群干群关系密切了，达到了寓管理于服务之中的良好效果。

　　（四）群众参与是途径

　　内因是变化的依据，外因是变化的条件。外因要通过内因才能更好地发挥作用。现代村庄治理中村民既是治理的客体更是治理的主体，他们在享受公共服务的过程中必须遵纪守法，行为言语要符合法律、道德和村规民约的规定。同时，他们更是村庄治理的主人，作为村落共同体的一员，村庄的发展稳定与其利益紧密相连。这种联系既有现实利益的成分，也有文化、情感和道义的因素。由于村庄开放、流动人口增加，村庄居民不仅有原有村民也包括外来人口，人们逐渐认识到村庄治理既是原有村民的责任，也是外来人口的权利。新老村民都是村庄治理的主体和客体。作为村庄治理的主人，大家都应当行使管理村庄事务的权利，承担相应的责任和义务。其重要条件是他们有意愿、有能力、有条件、有机会参与村庄治理。

　　随着教育水平的提高，广播、电视、手机、互联网等大众传播方式的普及，以及青年人接受城市文化的熏陶，农民的权利意识、公平意识、参与意识越来越强，特别是对与自身利益相关的村庄公共事务十分在意，有较强的参与意识，主要表现为关心村“两委”选举、村级事务管理、农村发展建设规划、公共经费使用和资源分配等。针对这种新要求新变化，各地村级党组织在上级党委政府的支持下，普遍加强村委会、党员和村民活动室等阵地建设，建立作为工作议事平台的各种微信群，使村民有地方及时接收信息、反映意见建议、参与村级事务讨论。村民与村干部交流沟通，提高了民主决策科学决策的水平，有利于消除误解、增进理解、形成共识，也有利于决策的执行。一些村庄在党组织领导和支持下建立各类社会组织，村民在组织中有序参与管理、参加喜欢的活动。不少村庄注意发挥党员代表、村民代表在协商议事、村级管理中的作用。一些地方还成立乡贤理事会，使退休返乡人员、退伍军人、回乡创业人员等乡村精英有相互交流和参与村务管理的平台，提高了群众参与的质量。

　　（五）文明乡风是要求

　　文明乡风既是村庄治理的内在要求，也是重要目标，还是有效手段。乡风体现着文化，文化反映着价值观念，价值观念影响甚至决定着人的行为取向，调节着社会关系。由于地域和环境的差异，每一个村庄都有自己特有的风俗习惯和文化特点，村落文化是地方性“小传统”和现代性“大传统”的结合体。

　　富了口袋还要充实脑袋。封闭的乡村文化在城市化、市场化、信息化进程中不断受到冲击，城市的生活方式、文化娱乐方式逐渐走进乡村生活。近年来，广场舞也成为农民文化休闲健身的主要形式。一些地方乡村干部因势利导，对村民自发组织的广场舞、秧歌、坝坝舞、球类运动等民间文体活动给予经费、场地、器械、技术指导，还组织开展比赛，规范引导村庄文化娱乐活动健康发展。一些地区有地方艺术剧团，既自娱自乐也服务村民，活跃乡村文化。少数条件比较好的村庄还在广场上安装了健身器材，设有棋牌活动室，方便群众健身、打乒乓球、下象棋围棋。

　　村庄传统文化惯性很强。受到现代教育和城市文化浸染的乡村青年，一旦回到乡村，受到邻里舆论和集体行为的压力，理性选择经常让位于传统习惯，个体的理性屈服于集体的非理性，一些村庄的陈规陋习、封建迷信、消费攀比之风在经济发展中沉渣泛起、水涨船高，一些地方天价彩礼、名目繁多的酒宴，大操大办红白喜事，给村民带来沉重负担。针对这些情况，各地乡村普遍成立了红白理事会，倡导婚事新办、丧事简办、厚养薄葬、移风易俗。不少地方还通过村民公约的形式，规定了参加婚丧活动的人数、礼金标准、宴席标准等，遏制了相互攀比、铺张浪费的不良风气。一些地方举行干净人家、美丽庭院、孝老爱亲家庭、星级文明户等评比，使人们学有榜样、做有激励，推动村庄形成健康和谐的精神风貌。

　　（六）制度创新是保障

　　新时代村庄治理需要不断进行地方性制度创新，以适应村庄内外条件的变化。各地通过一系列地方性制度将村民有效组织起来，保障和维护他们的合法权益。为了将党组织放心、群众满意的优秀干部选拔出来，在上级党组织的指导下，村“两委”成员选举规定了一系列规范程序，酝酿提名、宣传动员、投票选举等每一个环节都十分严格。为了规范和约束村干部权力，按照《村民委员会组织法》规定，建立村务监督委员会，负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实。各地都规定村财务等相关事项通过村务公开栏或微信群等形式定期向村民公开，接受群众监督。村党组织落实“三会一课”制度，重大事项执行“四评议两公开” 程序，充分尊重民意，保障村民民主参与的权利。村干部坐班值班、乡村综合服务中心等，都是基层党委政府和村干部服务村民的重要制度创新。

　　为了规范村民的行为，推动村庄社会有序运转，国家鼓励和支持各地乡村结合当地特点制定和实施村规民约。村规民约是党和国家的法律法规与村庄乡土道德规范有机结合的产物，它以村民容易理解、便于接受的语言表达出来。村规民约制定的过程本身就是一个推动村民深化对相关问题认知、理解和形成共识的过程，是村民受到教育的过程。村规民约的实施，使村民的日常行为有了遵循的规范和标准。此外，不少地方还探索运用信用黑名单、道德银行、志愿活动积分等制度，激发人们的善念善行，抑制不道德甚至违法违纪行为。制度及其实施的本质是治理方式科学化，通过建章立制，促使村民言有所规行有所止，引导和调节社会关系。

　　乡村基层治理是一个系统工程，国家等外部力量影响和改变着村庄内部的治理结构，其发挥作用又必须通过内部治理力量来实现。在城镇化和现代化过程中村庄内外两种力量相互作用，共同推动乡村基层治理创新。

　　我国各地乡村基层治理取得了积极的成效，积累了诸多有益的经验。但是，访谈和走访调研了解到，不同村庄推进基层的治理方式方法各有特点，治理效果有较大差异，有的治理有效，有的勉强维持。绝大多数村庄基础设施建设、运营和维护水平不高，甚至面临经费不足、难以为继的困境。公共服务和基本民生只是有了基础性保障，与村民对美好生活的追求相比还有较大差距。绝大多数农村老人每月能够领到的养老金只有100多元，不足以维持老年生活。基本医疗保险缴费每年每人要交300多元，一个家庭一年要交1000多元，部分低收入农民反映负担较重。一些没有受益或受益较小的家庭缴费积极性不高，村干部代收医保费难度大，医疗保险的稳定性和可持续性面临挑战。青壮年以及儿童仍在离开乡村，这与农村教育医疗能力、基础设施水平、公共服务质量相互影响，会进一步加剧村庄人口空心化和老龄化，使得村庄发展活力受限，公共生活面临新难题。乡村发展所需要的人才尤其是治理人才极度匮乏，给乡村基层治理带来很大困难。村“两委”干部年龄普遍较大，但是，可以培养和使用的青年后备干部人选有限。一些在外务工经商的青年人有入党的意愿，但是，由于不在家乡无法成为培养对象。近年来，各地向乡村下派了大批第一书记、驻村干部和大学生村官以缓解乡村基层干部人员和能力不足的压力，取得了一定成效，但从长远看，乡村振兴和乡村基层治理有效的根本还在于乡村拥有结构合理、规模适度的人口，在于拥有一批年富力强的基层治理人才。如何留住乡村青年、吸引青年人返乡参加乡村建设成为当务之急。